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Lo sciopero nei servizi pubblici essenziali: le proposte di legge della XVII legislatura

 

Un riepilogo dei progetti di legge presentati nel corso della XVII legislatura a cura del Dipartimento Democrazia Economica della Cisl. I testi vanno tutti ad integrare, in modo più o meno incisivo, la legge n. 146/1990 “Norme sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di garanzia dell’attuazione della legge” che rimane la fonte normativa primaria della disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali.

La legge 146/1990, novellata dalla legge 83/2000, individua l’elenco tassativo dei diritti costituzionalmente tutelati nel cui contesto viene definita la lista (in questo caso non tassativa) dei servizi pubblici essenziali che li tutelano e che devono essere contemperati con il diritto di sciopero.

Nell’ambito dei servizi pubblici essenziali la contrattazione o gli accordi collettivi, i regolamenti di servizio e i codici di autoregolamentazione individuano le prestazioni indispensabili la cui erogazione deve comunque essere garantita.

1) Disegno di legge S 1286 d’iniziativa del Senatore Sacconi e altri “Delega al Governo per la regolamentazione e prevenzione dei conflitti collettivi di lavoro con riferimento alla libera circolazione delle persone”.

Si tratta sostanzialmente della riproposizione integrale del DDL S 1473 depositato nella precedente legislatura.
Il Governo viene delegato ad emanare entro 1 anno dall’entrata in vigore del provvedimento uno o più decreti legislativi per realizzare un migliore e più effettivo contemperamento tra diritto di sciopero e diritto alla mobilità e libera circolazione delle persone.
I principi di delega, descritti all’articolo 1, condizionano, nei settori o nelle attività che incidano sul diritto alla mobilità e alla libertà di circolazione (formula piuttosto ampia che travalica la mera regolamentazione nel settore del trasposto), la proclamazione dello sciopero al grado di rappresentatività delle organizzazioni sindacali secondo un criterio di gradazione:
• Possono proclamare lo sciopero le OO.SS. che abbiano a livello di settore un grado di rappresentatività complessivamente superiore al 50%;
• le OO.SS. che non raggiungano il 50% ma che almeno superino il 20% di rappresentatività a livello di settore per poter proclamare lo sciopero devono indire tra i lavoratori dei settori o delle aziende interessate un referendum preventivo obbligatorio, in tale caso la legittimità dello sciopero è condizionata al voto favorevole di almeno il 30% dei lavoratori interessati allo sciopero.
Se ne deduce che non è ammessa la possibilità di proclamazione dello sciopero per le OO.SS. che complessivamente per settore stiano al di sotto del 20%+1 di rappresentatività.
• Inoltre il contratto o accordo collettivo o la regolamentazione provvisoria devono prevedere che il singolo lavoratore dia la sua preventiva adesione allo sciopero almeno con riferimento a servizi o attività di particolare rilevanza.
Pur trattandosi di principio di delega pare quanto meno lecito chiedersi che cosa accade se il lavoratore sciopera senza preventiva comunicazione oppure cambia idea una volta fatta la comunicazione.
• Viene ammessa la possibilità di contemplare per via contrattuale il cosiddetto “sciopero virtuale” da intendersi come forma di protesta con garanzia dello svolgimento della prestazione e di renderlo obbligatorio per alcune categorie professionali per le quali la specificità della prestazione lavorativa e delle mansioni possa determinare in caso di astensione la concreta impossibilità di erogare il servizio principale o essenziale.
Si prevede anche:
• la semplificazione delle regole della rarefazione (intervallo tra uno sciopero e l’altro) anche in funzione del grado di rappresentatività dei soggetti proclamanti e una revisione delle regole sulla concomitanza degli scioperi che incidono sullo stesso bacino di utenza;
• la disciplina del fermo dell’autotrasporto con riferimento alle prestazioni essenziali da garantire e alla durata massima dell’astensione;
• l’attribuzione di specifiche competenze di natura arbitrale e conciliativa anche obbligatorie per i conflitti collettivi alla Commissione per le relazioni di lavoro;
• un migliore e più efficace raccordo tra la Commissione e le autorità competenti in materia di precettazione;
• un maggiore coinvolgimento delle associazioni degli utenti;
• il divieto di forme di protesta o astensione dal lavoro in qualunque attività o settore che possano essere lesive del diritto alla mobilità e libera circolazione.
Quest’ultimo principio appare particolarmente incisivo e potrebbe determinare effetti decisamente restrittivi del diritto di sciopero in generale poiché supera il concetto di servizio pubblico essenziale, come viene confermato anche dall’estensione delle sanzioni previsto dal successivo articolo.
L’art. 2 prevede la delega per la modifica del regime sanzionatorio nei confronti dei soggetti promotori dello sciopero, delle aziende e dei singoli lavoratori per questi ultimi con lo specifico riferimento agli scioperi spontanei. Di conseguenza, prospetta:
• l’aggiornamento e rivalutazione delle sanzioni in relazione alla gravità della violazione, all’eventuale recidiva, alla violazione dell’invito della Commissione previsto all’art. 13 comma 1 lett. c, d, e, h legge 146/1990 e alla gravità degli effetti dello sciopero irregolare o spontaneo sul servizio pubblico;
• la previsione di illeciti amministrativi in riferimento alle condotte dei lavoratori che si astengono in violazione di norme di legge o contratto che siano alternativi alle sanzioni disciplinari previste dalla legge 146/1990, con riguardo alla gravità dell’infrazione, alle motivazioni e alle modalità della astensione con pagamento di somma tra 500 e 5.000 euro;
• l’estensione delle sanzioni previste dalla legge 146/1990 all’ipotesi di protesta o astensione dal lavoro anche se realizzate da soggetti che operano in settori diversi dai servizi pubblici essenziali quando possano essere lesive del diritto alla mobilità e libera circolazione;
• l’affidamento delle competenze ad irrogare sanzioni alla Commissione;
• la riscossione mediante ruolo delle sanzioni pecuniarie amministrative.

L’articolo 3 stabilisce la trasformazione della “Commissione di garanzia per gli scioperi nei servizi pubblici essenziali” in “Commissione per le relazioni di lavoro” che aggiunge agli attuali compiti della Commissione anche quello di verificare l’effettivo grado di partecipazione agli scioperi nei servizi pubblici essenziali, monitorare l’andamento dei conflitti e il reale impatto sui servizi essenziali e sulla rappresentatività degli attori sociali. Nel valutare il grado di rappresentatività la Commissione utilizza, laddove presenti, indici e criteri elaborati dalle parti sociali compresa la certificazione all’Inps mentre nel settore pubblico resta ferma la disciplina vigente.
E’ composta al massimo di 5 membri scelti tra esperti di relazioni industriali, designati dai Presidenti di Camera e Senato e nominati con decreto del Presidente della Repubblica. Si prevede una dotazione organica di 17 unità.
Infine, l’articolo 4 modifica all’articolo 2 della legge 146/1990 in merito alle modalità con cui deve essere effettuata la comunicazione dello sciopero alle imprese o amministrazioni, mentre l’articolo 5 stabilisce che nell’esercizio delle deleghe il Governo possa tenere conto di eventuali avvisi comuni resi dalle associazioni datoriali e OO.SS. comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e che entro 24 mesi dall’entrata in vigore della legge delega il Governo rediga a redigere un testo unico in materia di diritto di sciopero (quindi di carattere generale) apportando all’ordinamento vigente ogni ulteriore modifica e integrazione.

2) Disegno di legge S 2006 d’iniziativa del Senatore Ichino e altri “Disposizioni per la regolazione del conflitto sindacale nel settore dei trasporti pubblici e integrazione della disciplina generale dell’assemblea sindacale”.
Il testo si divide in tre capi:
1) il primo regola specificamente il diritto di sciopero nel trasporto pubblico;
2) il secondo modifica le regole generali in materia di assemblea sindacale;
3) il terzo prevede una norma di carattere transitorio.

Capo I) Il campo di applicazione delle norme è delimitato ai servizi di trasporto pubblico aereo, marittimo, ferroviario, su strada, urbano e interurbano, e ai servizi di manutenzione ordinaria o straordinaria di impianti di ascensori. Si applicano tuttavia anche alle imprese che svolgono servizi “peculiarmente indispensabili” per lo svolgimento di assistenza al volo, portuali e aereoportuali, assistenza viaggiatori su mezzi di trasporto o nelle stazioni ferroviarie, porti o aeroporti e alle imprese che svolgono attività diverse limitatamente agli scioperi riguardanti il personale che sia addetto ai servizi sopra elencati.
Viene esclusa l’applicazione della legge alle forme di lotta sindacale diverse dall’astensione collettiva e allo sciopero virtuale.
In caso di accordo collettivo ratificato dalla Commissione di garanzia per gli scioperi nei servizi pubblici (art. 12 della legge 146/1990) le disposizioni della legge non si applicano.
Quest’ultima previsione pare voler salvaguardare l’autonomia della contrattazione collettiva nella gestione del conflitto rafforzando l’efficacia delle clausole contrattuali che, per effetto della ratifica della Commissione, rientrerebbero nella parte normativa del contratto e quindi applicabili a tutti.

Anche in questo progetto la possibilità di proclamare lo sciopero nei servizi sopra indicati è condizionato ad un certo livello di rappresentatività delle OO.SS. o ai risultati di un referendum tra i lavoratori, pertanto:

a) A livello aziendale:
• lo sciopero può essere proclamato da una organizzazione sindacale o coalizione di OO.SS. che abbia la rappresentatività (verificata sulla base dei criteri stabiliti dall’accordo interconfederale applicabile o in mancanza del TU sulla rappresentanza del 10 gennaio 2014 sottoscritto da Confindustria, CGIL, CISL, UIL) maggioritaria nell’azienda;
• oppure lo sciopero può essere proclamato da una organizzazione sindacale o coalizione di OO.SS. che pur non raggiungendo i requisiti di rappresentatività sopra indicati (oppure li raggiunga solo in una determinata categoria professionale) abbia promosso tra i dipendenti dell’intera azienda o della singola unità produttiva (da intendersi ai sensi dell’art. 35 legge 300/1970 come sede, stabilimento, filiale, ufficio o reparto autonomo che occupa più di quindici dipendenti) un referendum preventivo sulla proclamazione dello sciopero a condizione che i favorevoli siano stati complessivamente superiori alla metà dei voti espressi. Il referendum è valido se ha partecipato al voto almeno la metà dei lavoratori interessati ed è regolato tramite accordo tra impresa e OO.SS. in mancanza di accordo il referendum è organizzato e controllato da un comitato paritetico che prevede un membro designato da ogni organizzazione e altrettanti membri dell’impresa, più un membro ulteriore in qualità di presidente degnato a maggioranza dai rappresentanti sindacali e datoriali.

b) A livello sovra-aziendale
• lo sciopero può essere proclamato da una organizzazione sindacale o coalizione di OO.SS. che raggiunga la rappresentatività maggioritaria nell’insieme delle imprese in cui è proclamato;
• oppure lo sciopero può essere proclamato da una organizzazione sindacale o coalizione di OO.SS. che pur non raggiungendo i requisiti di rappresentatività sopra indicati abbia promosso tra tutti i dipendenti delle aziende interessate allo sciopero un referendum preventivo sulla proclamazione dello sciopero ottenendo un numero di voti favorevoli superiori alla metà dei voti espressi. Il referendum è valido se ha partecipato al voto almeno la metà dei lavoratori interessati. Anche in questo caso è regolato tramite accordo tra impresa e OO.SS. in mancanza di accordo il referendum è organizzato e controllato da un comitato paritetico, ogni comitato aziendale trasmette i risultati del referendum alla Commissione di garanzia che cura la raccolta dei dati e comunica il risultato complessivo a tutte le OO.SS. e alle imprese interessate.

Le contestazioni contro l’esito o lo svolgimento del referendum sono risolte provvisoriamente in prima istanza dalla Commissione di conciliazione, su richiesta di qualsiasi parte interessata, costituita presso la Direzione territoriale del lavoro.

In materia di sciopero nei servizi dei trasporti il disegno di legge in esame prevede anche che:
• in caso di servizio svolto in regime di abbonamento, la durata dell’abbonamento è prorogata per un numero di giorni pari a quelli per cui si è verificata la riduzione in misura superiore al 50% per una durata complessiva superiore a 4 ore nella giornata.
• quando l’azienda sia sovvenzionata da finanziamenti pubblici i contributi sono ridotti in proporzione al periodo di sospensione del servizio o della sua funzionalità in misura superiore al 50% e se già versati devono essere dall’azienda restituiti.
Queste due misure appaiono innovative e interessanti perché da un lato la prima mira a favorire la tutela degli utenti che subiscono il disagio dell’astensione collettiva, l’altra è diretta ad evitare il paradosso per cui oggi le aziende dei trasporti, sostenute con il finanziamento pubblico, in caso di scioperi finiscono per ottenere un vantaggio economico e non un danno che, invece, si scarica solamente sugli utenti.

Capo II) Si stabilisce la modifica l’articolo 20 della legge 300/1970 in materia di richiesta di assemblea che deve essere presentata almeno cinque giorni prima rispetto al suo svolgimento, salvi i casi di urgenza. La collocazione temporale è decisa dal datore di lavoro (salvo diverso accordo tra questo e l’organizzazione sindacale richiedente) tra il sesto e il decimo giorno dalla presentazione della richiesta per ridurre al minimo il pregiudizio all’organizzazione e allo svolgimento del lavoro. Nel caso di aziende che rientrano nel campo dei servizi pubblici essenziali lo svolgimento dell’assemblea non può comportare interruzione del servizio pubblico e nel caso in cui, per questo motivo, non sia possibile svolgerla nell’orario di lavoro essa si svolgerà in orario aggiuntivo con il pagamento ai partecipanti della retribuzione ordinaria aggiuntiva corrispondente.

Capo III) I referendum effettuati per la proclamazione dello sciopero a livello aziendale e sovra-aziendale soddisfano il requisito di legittimità della proclamazione anche se effettuati prima della entrata in vigore della legge.

3) Disegno di legge S 550 d’iniziativa del Senatore Di Biagio “Modifiche alla legge 12 giugno 1990 n. 146 sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione di una Commissione di garanzia sull’attuazione della legge”.

Questo progetto di legge limita il proprio intervento al rafforzamento dei poteri della Commissione di garanzia soprattutto:
- ampliandone i poteri di conciliazione, di audizione delle parti, di proposta di composizione della vertenza che diventa vincolante in caso di adesione delle parti, fino alla possibilità di esprimere pareri sulle iniziative ritenute necessarie per prevenire o rimuovere le situazioni di crisi dove risultino aggravati i conflitti in corso.
- e nell’esperimento della procedura di precettazione rendendo obbligatori sia le informative alla Commissione sia un suo preventivo e tempestivo parere.

Si prevede inoltre l’istituzione, presso la Commissione, del Registro digitale degli scioperi nazionali e a di carattere locale di maggiore rilevanza svolti nell’ambito dei servizi pubblici essenziali da aggiornare in tempo reale e disponibile sul sito della Commissione.

Il rafforzamento dei poteri e delle competenze (peraltro già ampliati con la legge n. 83/2000) è da tempo richiesto con forza dalla Commissione di garanzia ma criticato dalle OO.SS. soprattutto laddove finisce per interferire e sovrapporsi alle competenze delle parti sociali.

4) Il 5 marzo 2015 è stata depositata alla Camera la proposta di legge popolare AC 2939 per il “Contrasto dell’indebito arricchimento delle imprese sovvenzionate con contributi pubblici in caso di sciopero nei servizi essenziali attraverso modifiche alla legge 12 giugno 1990 n. 146” che ha assunto il numero AC 2936 promossa dalla FIT-CISL in base alla constatazione che esiste uno squilibrio evidente tra lavoratori e imprese del trasporto nel corso dello svolgimento dello sciopero.

Il testo propone l’inserimento nella legge n. 146/1990 del nuovo articolo 3-bis, la modifica dell’art. 4 comma 4 e comma 4-quinquies, e prevede:
• l’obbligo, per le imprese che erogano i servizi pubblici essenziali indicati all'articolo 1 della legge 146/1990 in regime di sovvenzione pubblica superiore al cinquanta per cento del fatturato, in caso di sciopero nazionale di durata non inferiore alle 24 ore proclamato a sostegno del rinnovo del CCNL, del versamento al Fondo di solidarietà bilaterale della categoria che esercita il diritto di sciopero o in mancanza, al fondo di solidarietà residuale, una quota corrispondente alla sovvenzione pubblica, derivante dall’affidamento diretto o per contratto di servizio, ricevuta per l'erogazione del servizio stesso per ogni giornata di sciopero effettuato. La quota deve essere versata entro i trenta giorni successivi a quello della data di termine dello sciopero;
• che l’INPS trasmetta trimestralmente alla Commissione di garanzia i dati conoscitivi sulla devoluzione delle quote e delle sovvenzioni;
• inoltre che le stesse imprese sono tenute a garantire, secondo modalità che devono essere concordate nei contratti o accordi collettivi in relazione alla natura del servizio, la gratuità del servizio agli utenti durante i periodi di erogazione delle prestazioni indispensabili.
• in capo ai dirigenti responsabili delle amministrazioni pubbliche e i legali rappresentanti delle imprese e degli enti che erogano i servizi pubblici di cui all'articolo che non osservino quanto previsto sono destinatari di sanzione amministrativa pecuniaria da 2.500 a 50.000 € tenuto conto della gravità della violazione, della recidiva, dell’incidenza sull’insorgenza o aggravamento dei conflitti e del pregiudizio agli utenti.

5) A queste proposte si aggiunge ora anche il Disegno di legge AC 3315 "Conversione in legge del decreto-legge 20 settembre 2015, n. 146, recante misure urgenti per la fruizione del patrimonio storico e artistico della Nazione" pubblicato in GU n. 219 del 21 settembre 2015. Il termine per la conversione scadrà il 20 novembre 2015.

Esso prevede l’aggiunta, all’ultimo periodo dell’art. 1 comma 2 lett. a) della legge 146/1990, della frase “l’apertura al pubblico di musei e luoghi della cultura di cui all’articolo 101 del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 e successive modificazioni”.

Pertanto l’apertura al pubblico dei musei viene inserita nell’elenco dei servizi pubblici essenziali andando ad aggiungersi, tra gli altri, ai servizi di protezione ambientale e di vigilanza sui beni culturali.

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