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Stato dell'iter parlamentare del 'DDL costituzionale': problemi aperti e osservazione della Cisl


17 settembre 2015 - L'Aula del Senato è impegnata nell’ esame della riforma costituzionale (DDL Costituzionale 1429-B “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione”), che sta per completare la prima delle due letture previste dal procedimento di riforma costituzionale (articolo 138 della Costituzione). Di seguito una sintesi a cura del Dipartimento Riforme Istituzionali sullo stato del'iter parlamentare e dei contenuti ed i nodi tuttora irrisolti di questo rilevante provvedimento in una nota della Cisl.

L’8 aprile 2014 il Governo ha presentato al Senato il Disegno di legge di riforma costituzionale 1429-B. “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione”. Il Senato ha approvato il disegno di legge, in prima lettura, con modificazioni, l’8 agosto 2014 e l’ha di seguito trasmesso alla Camera.

L’11 settembre 2014 la Commissione Affari Costituzionali della Camera ha avviato l’esame del provvedimento, a partire dalla seduta del 16 dicembre 2014 il testo licenziato dalla Commissione è stato esaminato dall’Assemblea della Camera , che ha concluso l'esame degli articoli e degli emendamenti il 14 febbraio 2015 e ha espresso il voto finale il 10 marzo 2015.
Il disegno di legge (A.S. 1429-B) è ora nuovamente all'esame del Senato, secondo quanto previsto dall’art. 138 della Costituzione in tema di revisione costituzionale, poiché la Camera ha introdotto alcune modifiche.
Da oggi, 17 settembre, il provvedimento è all’ esame dell’ Aula, in base a quanto deciso dalla conferenza dei capigruppo, saltando l’ esame in Commissione, sia a causa dei numerosi emendamenti presentati, sia a causa dei nodi politici tuttora irrisolti (vedi punto 3)).
L’iter parlamentare della riforma costituzionale si completerà con l’approvazione in seconda deliberazione da parte della Camera e del Senato di un identico testo, approvazione che avverrà non prima dei tre mesi successivi alla prima deliberazione.
Se però dovessero ora in Senato essere apportate delle modifiche agli articoli già approvati dalla Camera (in particolare l’ articolo 2 sull’ elezione indiretta dei senatori), l’ iter prevede che il testo ritorni alla Camera per essere da questa di nuovo votato.

Ecco una sintesi ed una attenta analisi dei contenuti della riforma, a cura del Dipartimento Economica, Fisco, Previdenza, Riforme Istituzionali, in cui vengono anche evidenziati i problemi aperti e lo stato dell’ iter parlamentare.

 SINTESI DEI CONTENUTI

Composizione del Senato. Il Senato è configurato come organo elettivo di secondo grado, composto da 100 membri: 95 senatori sono eletti, con metodo proporzionale, dai Consigli regionali e dai Consigli delle province autonome (74 tra i propri componenti, in misura proporzionale rispetto alla popolazione regionale, e 21 fra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori), nessuna Regione potrà avere meno di 2 senatori. Si aggiungono 5 senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica, per un mandato di sette anni non rinnovabile.

Status di senatore. I membri del Senato rappresentano le istituzioni territoriali e i membri della Camera dei deputati rappresentano la Nazione. Al pari dei deputati, i senatori hanno il potere d’iniziativa legislativa ed esercitano le loro funzioni senza vincolo di mandato. Essi godranno della medesima insindacabilità per le opinioni espresse e per i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, nonché delle stesse garanzie e del relativo regime di autorizzazione. Ai membri del Senato non spetterà alcuna indennità per l’esercizio del mandato.

Funzioni del Senato. Data la natura e la composizione, il nuovo Senato non è parte della relazione fiduciaria con il Governo, nella quale interviene in via esclusiva la Camera dei deputati. Tuttavia, alcune funzioni attribuite al Senato, anche in concorso con la Camera dei deputati, comportano una relazione istituzionale con l’Esecutivo: ciò vale per le funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e tra questi ultimi e l’Unione europea, per la valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni, per la verifica dell'attuazione delle leggi dello Stato nonché per l’espressione dei pareri sulle nomine di competenza del Governo.
Inoltre, il Senato può svolgere attività conoscitive e formulare osservazioni su ciascun progetto di atto normativo o documento all’esame della Camera dei deputati e può, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta, chiedere alla Camera di procedere all’esame di un disegno di legge. In tal caso, la Camera è tenuta a pronunciarsi entro sei mesi dalla data della deliberazione del Senato.
Spetta al Senato anche il potere di inchiesta per le materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali.

Riforma del bicameralismo perfetto. Si prevede un nuovo modello di partecipazione del Senato al procedimento legislativo. L’esame dei progetti di legge è avviato dalla Camera, che, dopo la prima lettura, trasmette al Senato il testo risultante dall’esame svolto. A questo punto, l'esame da parte del Senato è eventuale, in quanto esso ne può deliberare lo svolgimento, entro un termine di dieci giorni, a richiesta di un terzo dei componenti. Una volta effettuata tale deliberazione, l’esame può concludersi con l’approvazione di proposte di modifiche, che la Camera dei deputati potrà valutare se accogliere o meno in sede di approvazione definitiva. Solo per le leggi che disciplinano materie che non appartengono alla competenza esclusiva dello Stato, nell’ambito del riparto di competenze stabilito dall’art. 117 della Costituzione, presentate dal Governo quando ricorrono esigenze di tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o di tutela dell’interesse nazionale (cd. “clausola di salvaguardia”), le proposte di modifica eventualmente approvate dal Senato possono avere un effetto rinforzato nel procedimento legislativo: infatti, se il Senato ha approvato proposte di modifica a maggioranza assoluta dei suoi componenti, la Camera può non conformarsi a tali proposte solo pronunciandosi anch’essa a maggioranza assoluta nella votazione finale.
Il bicameralismo perfetto, ovvero l’ esercizio collettivo della funzione legislativa da parte delle due Camere, resta solo per alcune leggi espressamente indicate, quali le leggi di revisione costituzionale e quelle costituzionali.

Procedimento legislativo. Tra le novità introdotte va segnalato l’istituto del “voto a data certa”che assicura una corsia preferenziale ai disegni di legge del Governo. Infatti, l’Esecutivo può chiedere alla Camera dei deputati che un disegno di legge essenziale per l'attuazione del suo programma sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto a votazione entro 70 giorni; sono escluse da tale procedimento le leggi bicamerali, le leggi elettorali, le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, le leggi che richiedono maggioranze qualificate.
Ai fini del procedimento per la conversione dei decreti-legge, il Senato dispone l’esame dei relativi disegni di legge di conversione entro trenta giorni dalla loro presentazione alla Camera e le proposte di modificazione possono essere deliberate entro dieci giorni dalla data di trasmissione del disegno di legge di conversione da parte della Camera dei deputati, che deve avvenire non oltre quaranta giorni dalla presentazione.
In tema di decretazione d’urgenza la riforma stabilisce limiti di materia, divieti di contenuto e precisi vincoli, la cui portata si estende anche alla legge di conversione del decreto, traducendosi quindi in limite non solo per il Governo, ma anche per l’attività emendativa parlamentare.

Garanzie costituzionali. Si prevede l’introduzione della facoltà per le minoranze parlamentari (almeno un quarto dei componenti della Camera o almeno un terzo di quelli del Senato) di ricorrere alla Corte costituzionale per lo scrutinio “preventivo” sulle leggi elettorali.

Elezione del Capo dello Stato. La modifica introdotta prevede che sia il Parlamento in seduta comune ad eleggere il Capo dello Stato, senza l’integrazione della composizione con delegati regionali, ma i quorum per l’elezione sono così modificati: dal quarto scrutinio è sufficiente la maggioranza dei tre quinti dei componenti e, dal settimo, la maggioranza dei tre quinti dei votanti.

Titolo V della Costituzione. Viene riconfigurata la ripartizione di competenze tra Stato e Regioni di cui all'articolo 117 della Costituzione riformato nel 2001, anche registrando l’orientamento espresso dalla giurisprudenza costituzionale in occasione dei conflitti interpretativi che hanno contrapposto lo Stato e le regioni. La nuova configurazione rende lo Stato responsabile esclusivo del coordinamento della finanza pubblica, di alcune politiche, come le politiche attive del lavoro, della promozione della concorrenza e della disciplina dell’ambiente e delle infrastrutture strategiche: il comune denominatore di tali modifiche è costituito dalla considerazione dell’esigenza dell’uniformità di regolazione su tutto il territorio nazionale ai fini del superamento delle diversità territoriali e delle relative debolezze strutturali. Parallelamente all’ampliamento delle competenze dello Stato, viene soppressa la competenza legislativa “concorrente” attualmente ripartita tra Stato e Regioni, mentre resta ferma l’ attribuzione alle Regioni della competenza legislativa in materie non riservate alla competenza esclusiva dello Stato, indicate in via esemplificativa. Il riparto delle competenze è reso flessibile da un lato dalla possibilità che la legge dello Stato, a tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o dell’interesse nazionale (“clausola di salvaguardia”), intervenga anche in materie di competenza legislativa regionale e, dall’altro, dal procedimento previsto dall’ art. 116 Cost. che consente l’attribuzione di forme di autonomia differenziate alle Regioni a statuto ordinario nel cui bilancio vi sia equilibrio tra entrate e spese.
Per i titolari di organi di governo regionali e locali è stabilita l’esclusione dall’esercizio delle rispettive funzioni quando è stato accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell’ente.
È introdotta una riserva alla legge statale per la definizione degli indicatori di costi e fabbisogni standard, quale base di riferimento per promuovere condizioni di efficienza nello svolgimento delle funzioni di Comuni, Città metropolitane e Regioni.
Infine, sono posti limiti agli emolumenti dei componenti degli organi regionali commisurati all’importo del trattamento economico dei sindaci dei comuni capoluogo di Regione.

Istituti di democrazia diretta. Le firme necessarie per la richiesta di referendum restano 500mila, con il quorum di partecipazione del 50% più uno degli aventi diritto. Nel caso in cui le firme raccolte dai promotori per la proposta di referendum siano almeno 800mila il quorum di partecipazione si abbassa alla maggioranza dei votanti dell’ultima tornata elettorale. Si introduce nell’ordinamento l’istituto del referendum propositivo e d’indirizzo, la cui disciplina è rinviata ad una legge. Per le leggi di iniziativa popolare il requisito di 50mila firme, necessarie per la presentazione è elevato a 150mila, ma si prevede al tempo stesso una garanzia per la conclusione del loro esame parlamentare.

Soppressione di enti. Si prevede la soppressione del CNEL e della previsione costituzionale delle Province come enti di cui si compone la Repubblica.

3) - PROBLEMI APERTI

Il principale problema politico aperto è costituito da uno dei punti qualificanti della riforma ovvero la elezione di secondo grado indiretta dei senatori (articolo 2) in quanto si sostiene che, in combinato con la previsione dei capilista bloccati contenuta nella legge elettorale (Italicum) per la Camera, la non elettività dei senatori finisca per limitare ancora di più la possibilità per i cittadini di scegliere i parlamentari.
Un possibile compromesso per recuperare tale potere di scelta degli elettori potrebbe essere la proposta del cd “listino” alle elezioni regionali, con i candidati consiglieri che se eletti diventeranno senatori (proposta realizzabile tramite legge ordinaria).
Inoltre si vorrebbero ampliare i poteri del Senato: poteri di verifica, controllo, inchiesta e lettura bicamerale per leggi elettorali nazionali, temi etici, amnistia e indulto, diritti delle minoranze dichiarazioni di guerra e libertà religiose.

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